You are currently viewing Quand la cité fait société : une histoire urbaine et sociale des grands ensembles

Quand la cité fait société : une histoire urbaine et sociale des grands ensembles

Voilà bien l’écriture d’un article qui ne va pas me faire rajeunir. Les grands ensembles, c’est en effet le point de départ de mon métier, la « Politique de la Ville », nom à la fois évocateur et trompeur donné à la politique socio-urbaine déployée par l’Etat et les collectivités en direction des quartiers dits « en difficulté », généralement les banlieues pauvres de la périphérie des grandes villes françaises (et tout aussi généralement d’anciens grands ensembles construits dans les années 1960-1970).

De par ma formation d’urbaniste, ces grands ensembles, j’ai longuement appris à les connaître, à étudier leur histoire, leur évolution, à me former aux métiers visant à traiter leurs « dysfonctionnements » urbains et sociaux. Cela a commencé par mon mémoire de fin d’études dans l’école nationale d’aménagement du territoire où j’ai été formé entre 2010 et 2013, et où je me suis intéressé à la grande politique de démolition-reconstruction qui prévalait alors dans ces quartiers, à ses tenants et à ses aboutissants urbains et sociaux, en particulier pour leurs habitants délogés.

Ce fut encore dans le cadre de mon second mémoire de sciences sociales, complément de formation réalisé en 2013-2014 à Sciences Po Lyon (une vraie tête d’œuf, cet Arnaud…), où j’eus la chance de réaliser mon stage professionnel dans l’équipe en charge du projet urbain et social des Minguettes, la mythique cité de Vénissieux, d’où partie notamment la première marche pour l’égalité et contre le racisme de 1983. Dans ce second mémoire, je m’intéressais plus précisément à la mixité sociale, ce grand impératif de la politique dans les banlieues françaises, aussi peu défini et flou institutionnellement que diversement et pragmatiquement mis en œuvre dans les quartiers par les acteurs de terrain.

De ces deux intenses études et enquêtes bibliographiques et de terrain, et également nourri par mes passionnants cours sur l’histoire de la politique d’aménagement française (ainsi qu’évidemment par mes propres expériences professionnelles dans ce métier dans les années qui suivirent), j’ai eu l’occasion de beaucoup m’intéresser, connaître, développer et synthétiser cette grande histoire des grands ensembles français, un portail vers l’histoire de la France des Trente Glorieuses autant que vers la question de la pauvreté et des inégalités en France, histoire(s) que je vous propose de découvrir aujourd’hui dans ce nouvel article. Bonne lecture !


Les Trente Glorieuses : la grande époque de croissance économique et d’aménagement du territoire national

L’histoire des grands ensembles, c’est d’abord l’histoire de la reconstruction de la France, et d’une politique d’aménagement des territoires de grande envergure à l’échelle nationale. Au sortir de la 2nde guerre mondiale, en effet, à l’image de l’Allemagne (mais dans une moindre mesure), la France est détruite. Dans le cadre de la campagne de France, qui a vu la libération du territoire national par les Alliés, la plupart des grandes infrastructures du pays (ports, gares, ponts, usines, mines,…) ont été bombardées et partiellement ou complétement détruites par les Alliés, afin de contraindre les mouvements ennemis et raréfier ses ressources et outils d’approvisionnements. De nombreux centre-ville, villes, villages, sont entièrement rasés ou sérieusement endommagés. La France manque de tout : produits manufacturés, produits agricoles, énergies, et particulièrement de logements – des centaines de milliers d’habitations ayant été détruites ou rendues inhabitables par la guerre.

Cette crise du logement va s’installer dans le temps, car durant la première décennie du sortir de la 2nde guerre mondiale (de 1945 à 1954), la priorité est donnée au niveau national à la reconstruction de l’appareil productif et économique (reconstruction des usines et des grandes infrastructures de transport et de commerce). En 1954, lorsque l’abbé Pierre fait son célèbre appel, la situation du logement est catastrophique en France : sur 14,5 millions de logements, la moitié n’a pas l’eau courante, les trois quarts n’ont pas de WC, 90 % pas de salle de bain. On dénombre 350 000 taudis, 3 millions de logements surpeuplés, et un déficit constaté d’au moins 3 millions d’habitations.

C’est dans ce contexte, ainsi qu’à l’occasion du long et terrible hiver de 1954, où des femmes, des nourrissons sans-abris, meurent gelés dans les rues de Paris, que l’abbé Pierre lance son célèbre appel, sur les ondes de Radio Luxembourg. Un appel à l’urgence de la résolution du problème des sans-abris, et plus globalement, du manque de logement et du mal-logement ; un problème qui existait déjà bien avant-guerre, que cette dernière a fait exploser, et qui semble loin d’être en passe d’être résolu en ce 1er février 1954. L’onde de choc de cette déclaration de l’abbé Pierre (et de celles qui suivront) est considérable, et une mobilisation d’envergure dans la population française s’engage en faveur de cette problématique du logement, appelant à la mise en place d’une politique volontariste de grande ampleur des pouvoirs publics sur cet enjeu décisif de la France des années 1950.

Au niveau national, l’appel et l’urgence sont entendus, et le logement est replacé au centre de gravité des priorités du pays. Il faut construire des nouveaux logements, vite, et beaucoup. Les temps sont alors au grand développement industriel et montée en ingénierie du pays. Nous sommes en effet à l’époque où la France émerge en tant que grand pays de l’industrie du bâtiment et du génie civil, dont les compétences et les contrats s’exportent à travers le monde (toujours et même plus que jamais aujourd’hui). A ceci près que jusqu’ici en France, la production de logements était demeurée essentiellement le produit du travail de petites entreprises artisanales aux méthodes de construction traditionnelles, et qui se sont naturellement révélées incapables de répondre aux immenses besoins de l’après-guerre. Au sommet de l’Etat, on décide de la mise en place d’une nouvelle politique de construction massive de logements, à une échelle industrielle, et à l’échelle de tout le pays.

Cartographie de la politique d’aménagement du territoire français durant les années 1970 et 1980

Du « Plan Courant » de 1953 à 1973 : 20 années de construction des grands ensembles, figures de la ville moderne, et grand vecteur de progrès des conditions d’habitat des Français

Les tenants de cette grande politique sont nourris et rejoins par les grands architectes du mouvement moderne : un grand courant d’urbanisme nés dans les années 1920, autour de figures comme Le Corbusier, qui ont théorisé et expérimenté les principes et les formes d’un nouvel urbanisme moderne, soucieux de l’optimisation de l’espace et des ressources, mais également de la prise en compte des multiples usages et fonctionnalités de la ville (espace d’habitation, espace de travail, espace de loisirs). La ville moderne s’articule autour de grandes unités d’habitation, maillées, autonomes, à l’équipement et au confort modernes (et dont la finesse architecturale n’est certainement pas la plus grande vertu).

Cette ville nouvelle, qui répond aux besoins de logement de l’époque, on l’envisage au lieu-même de la ville ancienne, qu’elle doit fonctionnellement remplacer et améliorer (voir par exemple à ce sujet ci-dessous les projets visionnaires – et radicaux – de transformation du centre de Paris ou d’autres grandes villes par de grands architectes du mouvement moderne comme Le Corbusier ou Oscar Niemeyer). Si cette démarche demeure facilement réalisable dans des pays vastes et d’urbanisation récente comme le Brésil ou de nombreuses républiques de l’ex-URSS (où de grandes villes inspirées par le mouvement moderne et sa déclinaison “brutaliste” seront construites ex nihilo), il n’est bien évidemment pas envisageable de raser et de reconstruire le centre de Paris ou d’autres grandes villes françaises pour y densifier et repenser le logement ; la solution se trouvant plutôt à leur voisinage immédiat.

Dans ce contexte, on se tourne plutôt vers les espaces libres immédiatement voisins de ces centres, dans la périphérie des grandes villes, à l’emplacement de ces bidonvilles que l’on souhaite éradiquer ou sur de grandes collines et plateaux (généralement alors occupés par des terrains agricoles – et dont les anciennes cultures donneront souvent leurs noms aux futures rues et cités du grand ensemble) ; des zones à proximité des villes donc, où le foncier est disponible, accessible et peu cher. C’est là que les décideurs et les ingénieurs décideront ainsi d’implanter ces nouveaux logements tant nécessaires à la population, que l’on nommera les « grands ensembles » (on est toujours bien inspiré chez nous les urbanistes).

Ces grands ensembles, à l’époque, on les retrouvera englobé dans un dispositif d’urbanisme règlementaire (ça peut paraître pompeux mais c’est important.. !) : les ZUP, les « Zones à Urbaniser en Priorité ». La France en comptera jusqu’à plus de soixante-dix. La création et la construction de ces ZUP, elles ne sont généralement pas concertées avec les populations et les élus locaux, mais imposées d’en haut : nous sommes en effet avant la décentralisation (qui interviendra à partir des années 1980), à la grande époque de l’Etat-aménageur, l’Etat-stratège, l’Etat-planificateur, l’Etat-dirigiste. A l’époque, toutes les importantes décisions d’aménagement sont centralisées et administrées au niveau de l’Etat, et notamment par le ministère de l’Equipement (grand ministère de l’époque gaullienne) et la DATAR, la Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale – la célèbre (enfin pour les initiés) structure-pilote de l’aménagement du territoire durant les années 1960 et 1970.

Dans cette importante structure d’Etat et son ministère de rattachement (l’Equipement), aux postes de décision et surtout de pilotage des projets des grands ensembles, l’on retrouve nuls autres que les ingénieurs des Ponts et Chaussées, le grand corps d’ingénieurs fondé au XVIIème siècle sous Louis XIV, et grands architectes de l’aménagement du territoire depuis lors. Cette grande école d’ingénieurs française a également une petite sœur, qui aux côtés de leurs têtes pensantes, sont on pourrait dire les petites mains de l’aménagement du territoire, en charge de la construction des routes, des ponts, des viaducs, des grands bâtiments et équipements publics. Une petite sœur qui s’appelle l’Ecole Nationale des Travaux Publics de l’Etat (ENTPE), créée en 1977, et qui n’est autre que l’école où votre serviteur a suivi ses études, après n’avoir pas été admissible aux Ponts et Chaussées qu’il visait (je referme la parenthèse, mais ne pouvais évidemment pas bouder le plaisir de me faire un rétro-coucou).

Les grands ensembles ne sont pas une conception urbaine anodine : ils représentent à l’époque une forme d’aboutissement des évolutions de la construction civile et de la pensée architecturale et urbaine. Les unités de logements des grands ensembles (ces fameux océans de barres et de tours tels qu’on se les représente aujourd’hui), ne constituent rien de moins que le nec plus ultra des habitations de l’époque : des logements individuels, flambant neufs, dotés de tout le confort moderne (cuisine aménagée, garages ou places de parking dans une période où l’usage et la possession d’une automobile explose, salle de bain et toilettes individuelles – rappelons en effet qu’à l’époque des grands ensembles, dans l’habitat ancien, moins de la moitié des logements disposent d’équipements sanitaires modernes et encore moins de toilettes individuelles).

Et la modernité ne s’arrête pas à la porte du logement : c’est toute une ville que le grand ensemble intègre et redéploie, une ville avec ses commerces, ses écoles, ses espaces de sport et de loisirs. Pour ses premiers habitants (des relogés des bidonvilles et des familles issus des logements sur-occupés de la classe ouvrière), l’habitat et la vie dans ces grands ensembles flambants neufs représentera un niveau de vie et de confort qu’ils n’avaient jamais connu jusque-là, et qui sera accueilli comme un indéniable progrès et changement de vie.

EN RÉSUMÉ : Il y avait en 1946 en France moins de 500 000 logements sociaux ; trente ans plus tard, on en compte près de 3 millions, dont un tiers sous forme de grands ensembles. Ceux-ci sont au nombre de 350 environ, dont 43 % se concentrent dans la région parisienne, où la demande était la plus forte. Il est à noter qu’un grand ensemble n’est pas forcément un ensemble de logements sociaux : il peut également s’agir de copropriétés, comme c’est par exemple le cas d’une très grande partie de Sarcelles, où beaucoup de logements sont en accession à la propriété (la difficulté de gestion de ces grands ensembles en copropriété sera d’ailleurs bien souvent aussi la raison de leur dégradation et de leur mauvaise réputation, attribuée souvent à tort aux offices HLM, qui n’en étaient pourtant pas responsables).


Les grands ensembles : un idéal de brassage des classes sociales ?

Bien que bâtis dans l’urgence et de façon assez uniforme aux quatre coins de la France, les grands ensembles constitueront longtemps dans l’imaginaire collectif un idéal de brassage des classes sociales. Dans ces nouveaux logements, construits à partir de la fin des années 1950 (et principalement sortis de terre entre le milieu des années 1960 et le début des années 1970), cohabitent ainsi une population croissante et plurielle : employés, ouvriers, familles rapatriées, retraités, jeunes ménages, fonctionnaires,…

Ce faisant, bien que cette forme d’habitat soit aujourd’hui très critiquée pour ne pas dire affublée de tous les maux (monotonie, absence de vie sociale, enclavement, urbanisme criminogène, mauvaise qualité des matériaux,…), durant les « Trente Glorieuses », il convient ainsi encore une fois de souligner combien l’installation dans ces grands ensembles au confort moderne n’en a pas moins été vécue comme un progrès par ses habitants d’alors, dont beaucoup n’avait alors connu que les bidonvilles ou les logements surpeuplés.

Le grand ensemble des Rives du Cher à Tours dans les années 1980 (une de la série de superbes cartes postales de ZUP publiées il y a quelques années chaque jour sur Twitter par Renaud Epstein, un sociologue spécialisé dans la politique de la Ville et de rénovation urbaine – des politiques publiques de “gestion” des grands ensembles dont nous parlerons plus loin)

Durant la période qui va de leur lancement, en 1953, par le Plan Courant, jusqu’en 1973, on pourra retenir que les grands ensembles seront surtout occupés par un salariat employé et « bourgeois » ; la proportion en logement HLM (les célèbres « habitations à loyer modéré ») des ouvriers, employés et cadres moyens dépassant en effet celle de l’ensemble de la population [Girard, Pourcher, 1964 ; Clerc, 1967]. Si, toutefois, comme l’ont montré certains travaux emblématiques de la sociologie urbaine, cette cohabitation entre différents groupes sociaux dans les grands ensembles (et notamment entre la classe ouvrière et la classe moyenne), ne s’est jamais mécaniquement traduite par une véritable proximité sociale (en témoigne le célèbre article de sociologie de Chamboredon et Lemaire paru en 1970 : « Proximité spatiale et distance sociale. Les grands ensembles et leur peuplement »), le peuplement des grands ensembles des années 1950-1960 demeurera tout de même symbolique d’un idéal de mélange social, préfigurant d’ailleurs le mythe rétrospectif d’une mixité sociale passée – « perdue », de ces espaces résidentiels. Mais cette période teintée d’idéalisme ne va pas durer, et la problématique de la « mixité sociale » des grands ensembles va bientôt durablement s’installer dans le paysage des problèmes publics, à la même vitesse que les importants « dysfonctionnements socio-urbains » des grands ensembles commencent à apparaître et être mis en lumière par une nouvelle génération d’élus, de sociologues et d’urbanistes.

Nouvel extrait de la série “Un jour, une ZUP” de Renaud Eptstein : la cité de la plaine d’Ozon, à Châtellerault

Les grands ensembles des années 1970 et 1980 : un lieu de problème croissant de « mixité sociale » ?

Si la fameuse “mixité sociale” n’est pas encore explicitement posée comme un problème à résoudre et un idéal à atteindre à la fin des années 1970 et au début des années 1980, elle va néanmoins le devenir rapidement, au fur et à mesure de la transformation du peuplement des grands ensembles, elle-même témoin et fruit de l’évolution de la situation socioéconomique du pays.

Cette dernière va être initiée d’une part dans le contexte de démantèlement des bidonvilles, avec la création au début des années 1970 de nouvelles catégories d’ayants droit aux HLM par le législateur : les « candidats prioritaires », « occupants des immeubles déclarés insalubres ou en péril » et « personnes expulsées ou provenant des cités de transit », qui se verront réservé jusqu’à un tiers des logements HLM, alors concentrés dans les grands ensembles [Houard, 2012]. La crainte des autorités des effets qui pourraient être produits par la concentration de cette population existe néanmoins dès sa mise en place ; aussi, dès le début des années 1970, de premières dispositions sont prises en ce sens (une circulaire de 1971 appelant déjà les préfets à « éviter des rassemblements trop importants de ces familles (en difficulté) dans un même groupe d’immeubles […] pour éviter une certaine ségrégation ».

Traitant de la protection de l’environnement, l’émission “La France défigurée” de l’ancien ORTF avait également abordé dans un de ses sujets dédiés aux aménagements qui suscitaient la polémique, celui des grands ensembles.

Dans ce contexte marqué par l’émergence de la thématique de la ségrégation, l’ouverture des HLM à un public nettement défavorisé va en outre bientôt se conjuguer de façon décisive aux effets de la crise économique, des fermetures d’usine et de l’explosion du chômage, qui vont toucher de plein fouet les grands ensembles d’habitat social. Alors que le 5 avril 1973, une circulaire publiée par le Ministre de l’Équipement de l’époque, Olivier Guichard, met définitivement fin à la politique de construction des grands ensembles en France – précisément dans le but de « lutter contre la ségrégation sociale dans l’habitat » [Kirszbaum, 2008], l’année 1973 marque également la fin des « Trente Glorieuses », et avec elles, le terme d’un cycle de plusieurs décennies de croissance, et l’entrée durable dans une période de crise économique et de récession.

Ce bouleversement du contexte économique entraîne une redéfinition majeure de la politique sociale et d’immigration à l’échelle du pays, qui va agir de manière déterminante sur le peuplement des quartiers de grands ensembles et donner lieu, au cours des années 1970, à une modification fondamentale de la sociologie de leur peuplement. Les lois Barbaro de 1975 puis Barre de 1977 vont en effet, d’une part, favoriser l’aide à la personne, avec notamment l’introduction de l’Aide Personnalisée au Logement (APL) ; tandis que dans le même temps, la généralisation des crédits immobiliers permet à de plus en plus de classes moyennes d’accéder à la propriété. Ces dernières vont alors déserter massivement les quartiers collectifs, et de nombreux logements vont ainsi être attribués à des ménages d’origine immigrée, tandis que de nombreux autres vont rester vacants (ce qui sera par exemple le cas emblématique du grand ensemble de Vénissieux : très vite, la vacance y sera en effet telle que l’idée de la démolition s’imposera alors même que le projet de ZUP ne sera pas totalement concrétisé…).

La crise économique de 1973 va également provoquer, d’autre part, la limitation des flux migratoires et des régularisations : en 1976, Valérie Giscard d’Estaing fait stopper les nouvelles immigrations et favorise le regroupement familial. La population immigrée, jusque-là majoritairement composée d’hommes seuls, devient alors une population familiale, et soulève la question de la « seconde génération ».

Dans ce contexte facilitant donc l’accès puis le regroupement progressif de catégories sociales longtemps tenues à l’écart du logement social, les classes moyennes, les employés et les fractions supérieures du groupe ouvrier vont dès lors avoir tendance à quitter massivement les HLM, attirés par l’accession à la propriété en milieu pavillonnaire et par le locatif privé dans les quartiers anciens et centraux réhabilités. Des anciens habitants ne vont alors tendanciellement rester que les plus en difficultés, qui y deviennent « captifs », faute de pouvoir habiter ailleurs ; un état de fait renforçant ainsi à l’époque l’identification des quartiers d’habitat social au « ghetto », et faisant alors passer en une vingtaine d’années les catégories pauvres de la population du statut de « public prioritaire » à celui de « catégorie surreprésentée » au sein des cités HLM. [Houard, 2013]

EN RÉSUMÉ : La paupérisation des grands ensembles de banlieue trouve ainsi en grande partie son origine dans la crise qui frappe la France à partir de 1973 et dans le virage des politiques urbaines, marqué par la création de l’APL et par diverses incitations à l’accession à la propriété, qui remplace l’« aide à la pierre » par l’« aide à la personne ». Dans un contexte où le nombre de constructions nouvelles chute du fait de la diminution des subventions, les résidents les plus solvables, souvent français, vont dès lors profiter de ce coup de pouce individualisé pour quitter les grands ensembles. A mesure que les crises économiques et les délocalisations vont tendre à transformer les ouvriers en chômeurs, seuls les locataires captifs, pour beaucoup des immigrés et des descendants d’immigrés, vont ainsi demeurer dans ces quartiers.


Années 1980 et 1990 : des grands ensembles et cités HLM qui mutent progressivement en « logeur de pauvres »

Dans ce contexte socioéconomique dégradé, les années 1980 sont marquées par un fort développement des inégalités territoriales et par la spécialisation sociale croissante du parc HLM, qui va de pair avec l’émergence d’une image de plus en plus stigmatisante du logement social. Constatant cette évolution, les organismes HLM vont dès lors chercher à construire une image positive du parc social et à y attirer un large spectre de populations. Démarche qui se traduit, au cours des années 1980, par une stratégie de communication déployée au niveau national et par des politiques dites de « peuplement », menées localement afin de limiter l’accès des HLM à certains ménages jugés « surreprésentés » [Houard, 2013 ; Kirszbaum, 2008].

Le grand ensemble des Lochères, à Sarcelles (un des plus anciens de France)

Cette volonté de redorer l’image des cités HLM, de plus en plus assimilées au « ghetto », prend plus généralement la forme de démarches de revalorisation globale, axées sur la réhabilitation du bâti et sur la promotion socioéconomique des habitants de ces quartiers. C’est en effet à cette époque que les premières actions à destination des quartiers dits “en difficulté” sont impulsées par les pouvoirs publics, et notamment à l’échelle des grandes agglomérations, qui s’y engagent dès la fin des années 1970 au travers de la mise en place des procédures « Habitat et Vie Sociale », puis, au travers des procédures de « Développement Social des Quartiers » à partir du début des années 1980, qui concilient amélioration du cadre de vie et développement endogène des quartiers.

Le volontarisme affiché par certaines agglomérations pionnières (telles que la Communauté Urbaine de Lyon ou de Strasbourg) et ces premiers « balbutiements » d’une Politique de la Ville (qui allait s’affirmer avec davantage de force au niveau national dès le début des années 1990), bien qu’assez favorablement perçues par les habitants de ces quartiers, ne vont toutefois pas permettre d’enrayer la dynamique de dégradation de leurs situations socioéconomiques. De même, les premières interventions urbaines, particulièrement les importants processus de réhabilitation de l’habitat engagés au cours des années 1980 dans les grands ensembles (notamment dans l’espoir de faire revenir des classes moyennes sur ces territoires), ne vont pas permettre d’infléchir les logiques de peuplement à l’œuvre et d’agir significativement sur la composition sociale de ces quartiers. [Houard, 2013 ; Kirszbaum, 2008]

Le grand ensemble de Massy Opéra dans les années 1970 (un lieu que je connais bien – ayant grandi à côté.. !)

Partant de ce contexte, la conjoncture immobilière du début des années 1990, loin d’éclaircir ce noir tableau de l’évolution de la situation sociale des grands ensembles de banlieue, va encore contribuer à aggraver l’homogénéisation de leur composition sociale. La crise immobilière de 1992 va en effet entraîner une baisse importante des prix de l’immobilier et des taux d’intérêts qui, combinée à une politique du logement incitatrice, va fortement favoriser l’accession à la propriété. À cette époque, les ménages les plus aisés des quartiers de grands ensembles vont profiter de ce contexte favorable pour acheter un bien immobilier et quitter ainsi la « cité », au détriment des populations les plus défavorisées qui, elles, n’ont d’autres choix que de rester dans ces quartiers aux loyers bon marché.

Cette incitation au départ des ménages les plus fortunés des quartiers de grands ensembles est renforcée lors de l’arrivée au pouvoir de Jacques Chirac, dont le gouvernement mettra en œuvre, entre 1995 et 1997, une politique renforçant l’encadrement de l’accès au logement social (diminution du plafond de ressources), et instaurant également la mise en place d’un « surloyer » pour les ménages les plus aisés, accélérant leur départ de ces quartiers. Une politique qui s’inscrit ainsi dans la vision particulière de la droite française en matière de politiques du logement, celle-ci considérant globalement en effet que le logement social doit être spécifique aux ménages les plus précaires, et optant ainsi en priorité pour l’amélioration de leurs conditions de vie dans le parc social existant ; une approche dite « résiduelle » du logement social qui contraste avec l’approche « généraliste » propre à l’idéologie réformatrice/socio-démocrate qui caractérise la gauche de gouvernement, qui penche davantage pour un rééquilibrage du parc social à l’échelle des agglomérations, dans le dessein affiché d’une moins grande polarisation sociale (mais également dans l’idée implicite d’une répartition plus équitable « du poids » de la population pauvre et immigrée entre les communes). [Kirszbaum, 2008]

Jacques Chirac et Lionel Jospin en 1997, durant la cohabitation.

La politique du logement menée au milieu des années 1990, combinée à la crise immobilière de 1992, va ainsi avoir tendance à générer au cours de cette période le départ des ménages les plus « solvables » des quartiers de grands ensembles, y accentuant ainsi très significativement la concentration des ménages les plus défavorisées et la paupérisation du parc social.

Depuis près de 40 ans en effet, le parc HLM se paupérise : en 1973, 12% des ménages locataires HLM appartenaient au quart de la population aux plus faibles revenus ; en 2006, cette proportion est passée à plus de 40%. Les nouveaux entrants sont de plus en plus fragilisés économiquement, du fait de la précarisation du travail, de la baisse de revenus d’une partie importante de la population (retraites, emplois à temps partiel,…) ainsi que de l’accroissement du nombre de familles monoparentales (en outre, depuis 2008, le parc locatif social contribue fortement au relogement des demandeurs considérés comme prioritaires au titre de la loi DALO, ce qui accentuera encore la pression sur le patrimoine HLM).

Cette évolution du peuplement des quartiers de grands ensembles va s’accompagner d’une forte augmentation de la vacance (les logements non occupés) au sein du parc des bailleurs HLM, de nombreux ménages éligibles au logement social refusant notamment de venir s’installer dans ces quartiers classés en « ZUS » (les fameuses Zones Urbaines Sensibles – ancêtres des quartiers Politique de la Ville) et à l’image très négative, considérés comme des « ghettos » pour une part importante de la population. Assez mal à l’aise avec l’idée de tendre vers un statut unique de « logeurs de pauvres », n’ayant le choix effectif qu’entre le maintien d’une vacance élevée ou l’ouverture de leur parc social aux ménages les plus précaires (politique risquant alors de renforcer encore la paupérisation de celui-ci), les bailleurs sociaux des grandes cités HLM des grands ensembles vont ainsi commencer à envisager le recours aux opérations de démolition comme la solution à leurs problèmes de gestion de leur patrimoine, et solliciter dans cet objectif une révision du cadre institutionnel de la démolition, afin d’en élargir l’usage à de nouveaux types de situation.

Opérée ainsi à la fin des années 1990 dans le cadre de la politique de renouvellement urbain initiée par le Ministre de la Ville de l’époque, Claude Bartolone, l’institutionnalisation de la démolition (et plus largement l’idée du nécessaire « rééquilibrage social » des grands ensembles d’habitat social) semble apparaître de surcroît comme indissociable de l’institutionnalisation corollaire de la notion de mixité sociale (qu’elle viendrait légitimer), comme nous allons nous y intéresser un peu ci-après.

Le grand ensemble du Val d’Argent à Argenteuil (un des plus grands de la région parisienne)

EN RÉSUMÉ : S’étant imposée comme l’un des nouveaux paradigmes des politiques du logement au tournant du siècle, l’émergence de la thématique de la mixité sociale apparaît étroitement corrélée à l’évolution de la sociologie du peuplement des grands ensembles.

La mixité de populations qui a pu exister originellement dans les grands ensembles peu de temps après leur construction s’est, on l’a vu, peu à peu estompée du fait du départ des classes moyennes à partir des années 1970 et de la paupérisation générale du parc social. En réaction à l’entrée massive de ménages d’origine immigrée dans certains segments du parc HLM, émerge également comme nous avons pu le constater une image stigmatisante du logement social, renforçant l’identification des quartiers d’habitat social à des « ghettos ».

C’est ainsi face à ces évolutions tendancielles conduisant à une surreprésentation des catégories défavorisées dans le parc social, que va naître la question de la « mixité sociale », centrale dans l’avenir des grands ensembles, ainsi que son corollaire opérationnel : la politique de rénovation urbaine et de démolition-reconstruction de ces derniers.


Démolition-reconstruction des grandes unités HLM et retour de la mixité sociale « perdue » : nouvel espoir et paradigme du grand ensemble à l’aube du XXIe siècle

Dans cette partie un peu plus « technique » (mais très importante pour comprendre la philosophie d’action publique ayant transformé les grands ensembles ces dernières décennies), nous allons nous intéresser d’assez près au concept de « mixité sociale », et de son rôle déterminant dans le devenir des grands quartiers d’habitat social que constituent alors (et toujours) les anciens grands ensembles.

Comme nous l’avons vu plus haut, en 1973, la circulaire Guichard mettait un terme à la politique de construction des grands ensembles, et des premières dispositions étaient prises dans l’optique d’une meilleure répartition du parc social, ainsi que d’un meilleur équilibre de son peuplement. C’est ensuite avec la loi Besson de 1990 que la « mixité sociale » est posée pour la première fois comme un objectif légitime des politiques du logement, au travers de l’institution des Protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS), qui visent notamment à assurer une meilleure répartition des populations au sein du parc social, en fixant des objectifs quantitatifs d’accueil des populations défavorisées.

Cette instauration de « quotas d’accès » au logement social (qui vont d’ailleurs dans la pratique davantage s’apparenter à ce que d’aucun désigneront comme des « seuils de tolérance ») a pu être interprétée à l’époque comme constituant une première rupture avec les principes d’égalité républicaine, le mot d’ordre de mixité pouvant être considéré, selon certains sociologues, comme fonctionnant comme la légitimation de pratiques discriminatoires (nous y reviendrons plus loin).

Le Haut du Lièvre à Nancy, deux des plus longues barres de France (construites en 1954)

La Loi d’Orientation pour la Ville (LOV) de 1991, puis la loi SRU de 2000, marquent par la suite la consécration institutionnelle du principe de mixité sociale, avec l’obligation faite aux agglomérations de plus de 350 000 habitants (puis également aux communes urbaines de plus de 3 500 habitants) de disposer d’au moins 20% de logements sociaux. Au travers de la loi Besson et de la LOV (présentées à l’époque comme les deux volets d’un projet « anti-ghetto »), l’Etat manifeste alors à la fois l’intention de garantir le droit au logement, et la volonté de rétablir les équilibres de peuplement au sein du parc social et entre les quartiers ; le législateur consacrant également à cette occasion la notion de « diversité sociale », faisant de cette norme « un objectif légal, un critère d’attribution, un principe impératif ainsi qu’un élément du bloc de légalité » [Houard, Donzelot ; 2012]. 

Si les années 1990 sont ainsi marquées par la montée en puissance du problème posé par la place croissante des pauvres dans le logement social, cette saisie de la question de la ségrégation urbaine et de la « fracture sociale » par la classe politique va toutefois se traduire par la mise en balance de deux options qui divisent les responsables politiques : faut-il mieux répartir les populations défavorisées dans le logement social (et celui-ci dans la ville) – option pour laquelle penche plutôt la gauche, ou mieux accueillir ces derniers dans le logement social en y restreignant l’accès aux classes moyennes, comme le soutient alors plutôt la droite (« mieux répartir les pauvres ou mieux les accueillir ? ») [Houard, 2013].

Si ces deux approches opposant une vision d’un parc social « généraliste » à une vision « résiduelle » ont, on l’a vu, marqué les politiques du logement successivement menées par la gauche au début des années 1990, puis par la droite à partir de l’élection de Jacques Chirac en 1995, la fin de la décennie 1990 se caractérise à cet égard par l’apparition d’un consensus relativement remarquable entre la gauche et la droite de gouvernement quant à la question du devenir des grands ensembles, et reposant notamment sur l’établissement d’un lien méthodique entre mixité sociale et démolition de logements sociaux dans ces territoires. [Kirszbaum, 2008]

La cité de la Courtillières, à Pantin

Les différentes mesures prises par Pierre-André Périssol sous le gouvernement Juppé, qui ont pour objet d’ouvrir largement les HLM aux ménages précaires (au travers notamment de la part croissante consacrée aux logements d’insertion dans la production globale de logements sociaux), en y diminuant du même coup la part des classes moyennes (par la non-revalorisation des plafonds de ressources et la mise en place des surloyers), ont en effet provoqué une vive mobilisation du mouvement HLM, qui perçoit au travers de ses dispositions une augmentation de la pression mise sur les bailleurs sociaux et un risque de spécialisation du parc locatif social. Dans ce contexte, les congrès HLM vont ainsi servir de cadre d’interpellation des responsables politiques quant au danger d’une conception résiduelle et marginale du logement social ; congrès constituant dans le même temps l’occasion de mettre en avant la notion de mixité sociale, présentée alors comme la seule manière d’endiguer la spécialisation sociale du parc HLM, et à laquelle l’Union HLM appelle ainsi à une définition renouvelée :

La notion de “mixité sociale” renvoie davantage aujourd’hui au souci de ne pas vider le parc HLM de ses ménages les plus stables et les plus solvables, et à la volonté de ne pas spécialiser une fraction de ce parc dans l’accueil des plus démunis. La notion d’”équilibre de peuplement” fréquemment employée correspond à la prise en compte sur une même entité territoriale (montée d’escalier, groupe d’habitat) des capacités de cohabitation des ménages (voire de groupes sociaux) aux caractéristiques différentes… et à l’endiguement des tendances de paupérisation économique et de “déstructuration” de l’occupation sociale (déficit de socialisation par le travail et dérégulation sociale). Il s’agit moins d’accueillir des couches sociales “intermédiaires” (jeunes ménages avec enfants et doubles actifs) que de veiller à maintenir un “rapport satisfaisant” entre des catégories de ménages différenciées, notamment par leur capacité d’autonomie et d’insertion économique et sociale, leurs identités culturelles, l’âge, etc.

Actualités HLM, n° 41, juillet 1996

La dissolution de 1997 et le changement de gouvernement, marqué par la nomination d’un secrétaire d’Etat au Logement proche des hauts responsables de l’Union HLM, va à cet égard se traduire par un « contexte d’action propice à la diffusion de normes d’action publique et des choix politiques dominants du mouvement HLM » [Houard, 2009]. L’aspiration manifestée de la fédération à la mise en place de dispositions concrètes pour promouvoir la mixité sociale et juguler la fuite des catégories moyennes du parc HLM va en effet être rapidement concrétisée par le législateur aux travers de trois grandes mesures : le projet de démolition de logements sociaux engagé en 1999, ainsi que la loi SRU de 2000 et la loi relative à la lutte contre les exclusions de 1998. Cette dernière, qui vise le peuplement des HLM, relève notamment les plafonds de ressources exigibles pour y accéder en interdisant du même coup le surloyer dans les ZUS, afin d’éviter d’y favoriser le départ des ménages les plus solvables. Elle se traduit également par l’introduction de la mixité sociale dans la législation, qui se voit alors érigée en référentiel de la politique du logement, cet objectif devant désormais être pris en compte par l’ensemble des documents et des acteurs du système d’attribution des logements sociaux. [Houard, 2012]

La mixité devient dès lors une norme d’action publique omniprésente dans la sphère décisionnelle :

Des représentations partagées du logement social se diffusent, avec un même objectif : diversifier le peuplement des HLM, et mieux répartir entre les territoires la charge de la construction sociale et du logement des personnes défavorisées.

Houard, 2012.

Intervenant en corollaire de la relance de la production de logements HLM initiée par la loi SRU, qui réaffirme le principe de la LOV (à savoir un minimum de 20% de logements sociaux dans les communes urbanisées, auquel elle adjoint une dimension coercitive), la politique de renouvellement urbain engagée alors par le gouvernement de Lionel Jospin dans les territoires prioritaires se traduit de surcroît par l’institutionnalisation de la démolition-reconstruction, et par la banalisation de son recours dans les quartiers.

Dans ce contexte, dans le cadre du programme de renouvellement urbain d’envergure mis en place à la fin des années 1990, c’est ainsi par la relance de la construction HLM dans les territoires déficitaires, mais également par l’accent mis sur la démolition de logements sociaux dans les grands quartiers d’habitat social, que le gouvernement socialiste entend promouvoir la mixité. Au travers de cette stratégie de réduction du poids du logement social dans les quartiers défavorisés, il s’agit ainsi de transformer en profondeur la structure locale de l’offre de logements par le renouvellement et la diversification de l’habitat, afin d’y attirer une population nouvelle venue de l’extérieur dans une perspective « d’équilibre social ». L’engagement de la politique de rénovation urbaine en 2003, qui va consacrer l’avènement du principe de mixité sociale, va venir parachever ce mouvement amorcé au début des années 1990 « faisant de la mixité sociale l’horizon des politiques urbaines, et du recours aux démolitions dans les quartiers d’habitat social l’instrument privilégié pour y parvenir » [Houard ; 2012].


La rénovation urbaine : rupture politique et grande transformation des anciens grands ensembles (feat la sociologie urbaine)

Dans cette partie à nouveau un peu « technique », nous allons nous intéresser à la grande politique de rénovation urbaine qui va être développée durant les années 2000 et 2010 sur les anciens quartiers de grands ensembles (et plus largement sur les quartiers inscrits dans le cadre de la Politique de la Ville, c’est-à-dire les quartiers les plus pauvres de France), qui vont être profondément et durablement transformé par cette politique ; une transformation analysée en profondeur par la sociologie urbaine française.

En 2003 en effet, l’Etat lance le PNRU (Programme National de Rénovation Urbaine), un gigantesque programme national de transformation urbaine des grands ensembles. Programme visant, selon la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine qui l’institue, à « restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible » (zones urbaines sensibles qui sont alors majoritairement des anciens grands ensembles). Un programme qui va se traduire au sein de tous les anciens grands ensembles bâtis des années 1950 et 1970 par des opérations urbaines de grande envergure, qui vont complètement transformer ces quartiers.

La rénovation urbaine a en effet pour ambition de transformer structurellement et durablement les anciens quartiers de grands ensembles (banalisation urbaine par la démolition-reconstruction, diversification fonctionnelle par l’exemption fiscale), dans la finalité d’y (r)établir à terme une « mixité sociale » qui y ferait initialement défaut, et ce selon « une stratégie unique et uniforme de démolition », considérée comme le principal levier de mixité [Epstein ; 2012].

Pour l’important courant de la sociologie urbaine française qui l’a longuement étudiée, la rénovation urbaine, positionnée comme l’instrument privilégié de stratégies publiques visant la « reconversion de quartiers d’habitat social jugés obsolescents d’un point de vue physique comme économique » [Brenner, 2004], ne semblerait pas seulement rompre avec l’urbanisme massif et uniforme de l’après-guerre, mais pourrait également être interprétée comme « un effort d’adaptation des quartiers d’habitat social aux exigences de compétitivité et de flexibilité du capitalisme contemporain » :

L’image de ces quartiers doit être rehaussée pour faciliter leur inscription dans le jeu des marchés résidentiels, afin d’y attirer des investisseurs privés en même temps que de nouveaux groupes sociaux auxquels une offre résidentielle est dédiée. Les effets sociaux attendus en sont doubles : d’un côté, une modification du peuplement des quartiers ; de l’autre, une transformation de leur fonctionnement social, en faisant disparaître toutes les caractéristiques urbanistiques héritées du Mouvement moderne (séparation des fonctions, indifférenciation des logements, disparition des rues et autres frontières marquant la séparation des espaces), jugées « pathogènes ».

EPSTEIN, KIRSZBAUM, 2013

Cet important courant de la sociologie urbaine française s’étant intéressé de près au devenir des grands ensembles et à la rénovation urbaine, voit également dans cette dernière une grande rupture avec les politiques urbaines et du logement qui l’ont précédé, ainsi que dans l’histoire de la Politique de la Ville (celle-ci désignant pour rappel la grande politique nationale développée en direction des quartiers dits “en difficulté”, souvent d’anciens quartiers de grands ensembles, où elle a pour objectif central d’y réduire les inégalités et d’y améliorer le quotidien des habitants – mon métier…).

Bien que conçue comme une forme de prolongement de la politique de renouvellement urbain engagée à la fin des années 1990 dans les quartiers prioritaires, la rénovation urbaine constituerait, selon toujours ce même groupe de sociologues s’étant spécialisé sur le sujet, une rupture sans précédent dans l’histoire de l’intervention publique sur les territoires défavorisés. En effet, comme ils le rappellent assez justement, la Loi Borloo de 2003 et la politique de rénovation urbaine qu’elle initie (que certains invitent même par ailleurs à interpréter comme le « produit de l’ambition politique d’un nouveau ministre » – un « entrepreneur politique » encore relativement inconnu à l’époque), prend pour point de départ le constat d’un échec répété de la politique de la Ville qui, d’après la Cour des Comptes, reposerait sur un problème d’ordre organisationnel. Cette politique publique – la plus évaluée de France – ne serait en effet, dans ses différents avatars, jamais parvenue à atteindre les objectifs qui lui étaient assignés.

Bien qu’elle ait eu de nombreuses répercussions et aspects positifs, jouant en quelque sorte un rôle de « banc d’essai » des politiques publiques territoriales françaises en intronisant un certain nombre de pratiques et d’outils de l’action publique (la « démarche-projet », le diagnostic territorial, l’évaluation, le contrat,…), la politique de la Ville ne serait ainsi jamais parvenue à résoudre le « problème des quartiers », serait restée impuissante à infléchir les dynamiques de dégradation socioéconomique de ces territoires (je vous partagerai à ce titre en fin d’article mon avis sur ce point de vue).

Selon le diagnostic alors réalisé par l’équipe de Jean-Louis Borloo et ses collaborateurs, cet échec récurrent de la Politique de la Ville, il aurait pour cause plusieurs facteurs : complexité organisationnelle, multiplicité des canaux de financements et des acteurs, inefficience de l’approche globale et transversale et d’une gouvernance territorialisée,… Dans le cadre de ces réflexions, la rénovation urbaine sera à cet égard l’occasion d’assister il est vrai au retour à une gestion plus centralisée de la politique de la Ville avec la création de l’ANRU (Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine), l’agence gouvernementale chargée de la mise en œuvre et du financement de la rénovation urbaine (introduite dans une volonté de simplification des canaux de financement de la Politique de la ville, l’agence joue en effet le rôle de « guichet unique » de la rénovation urbaine, centralisant et redistribuant aux collectivités mettant en œuvre des projets de renouvellement urbain les financements issus des partenaires sociaux (1 % Logement) et de l’État).

Présentée sous l’angle du renforcement des moyens et de la simplification administrative, on peut ainsi considérer que la Loi Borloo opère une reconfiguration substantielle du modèle historique de la politique de la Ville débouchant, en regard des politiques territoriales antérieures, sur un double rabattement : « rabattement territorial tout d’abord, en limitant l’objectif de mixité sociale (et les interventions) aux seules ZUS et en concentrant les leviers d’intervention sur ces quartiers ; rabattement thématique ensuite, en dissociant l’intervention proprement urbaine des autres champs de l’intervention publique susceptibles de concourir à la production de cette mixité sociale, qu’il s’agisse du peuplement de l’habitat social ou des diverses interventions à même de contribuer à la promotion socioéconomique des habitants. » [Epstein, 2012]

En d’autres termes, la nouveauté du programme de rénovation urbaine initié par Jean-Louis Borloo tient en effet à ce qu’il tend à mettre massivement l’accent sur l’urbain et l’habitat au prix d’une mauvaise articulation avec les autres approches (et particulièrement les actions entrant dans le champ du développement social, souvent considéré d’ailleurs par ses professionnels comme le « parent pauvre » de la politique de la Ville). Exemple symptomatique de cet état de fait : ce ne sera généralement qu’en aval de la signature des conventions ANRU (le dispositif-cadre des projets de rénovation urbaine sur les quartiers) que les acteurs de la Politique de la Ville auront été remobilisés (et ce afin de conduire des actions davantage de l’ordre de l’accompagnement social, autour de trois entrées principales : le relogement, l’insertion et la concertation).

Suite aux émeutes de l’été 2005, la mise en place de nouveaux instruments de la Politique de la Ville tels que les CUCS constitueront l’occasion d’un semblant de rééquilibrage entre les volets sociaux et urbains des projets de rénovation urbaine. A ceci près que la mise en place des CUCS (Contrats Urbains de Cohésion Sociale ; contrat au travers duquel l’État, les collectivités territoriales et d’autres partenaires – bailleurs sociaux, CAF, entreprises, associations,… – s’engagent en faveur d’un programme d’actions dans plusieurs domaines prioritaires : l’accès à l’emploi et le développement économique, l’amélioration du cadre de vie, la réussite éducative, la citoyenneté et la prévention de la délinquance, la santé, l’accès aux droits, etc.), fera malheureusement l’objet dans la pratique par rapport au PNRU d’une inégale mobilisation politique et budgétaire, et ceux-ci apparaîtront ainsi dans leur première génération plutôt cantonnés à une fonction d’accompagnement social des projets de rénovation urbaine, sans vraiment parvenir à faire prendre compte par ces derniers les enjeux scolaires, de vie sociale, d’emploi, de mobilité, de développement économique et même souvent de gestion urbaine [Epstein, 2013].

Un constat certes à relativiser avec la mise en place des contrats de ville depuis 2015, nouveau cadre d’action de la Politique de la Ville, dans le cadre d’une réforme marquant ainsi le retour à une approche plus globale et sociale de cette dernière (qui institutionnalise en effet une nouvelle et meilleure articulation entre les volets urbains, sociaux et économiques de la Politique de la Ville). Mais un constat dont la réflexion politique et sociologique (et qui dépasse largement le seul périmètre des anciens grands ensembles), reste toujours intéressante et d’actualité aujourd’hui.

Le PNRU en chiffres (2003-2015) :

  • 490 quartiers d’habitat social rénovés
  • Plus de 4 millions d’habitants concernés
  • 45 milliards d’euros de travaux engagés ou programmés
  • 140 000 logements sociaux construits
  • 310 000 logements réhabilités
  • 350 000 logements résidentialisés
  • 140 000 logements démolis (selon la politique du « 1 pour 1 » : 1 logement construit pour 1 logement démoli, dans le cadre d’une politique de reconstitution de l’offre sociale démolie, à la fois sur site et hors-site – ce dans des proportions bien définies)

Le centre-ville de Vaulx-en-Velin, avant et après son grand projet de renouvellement urbain (et dont j’ai assisté, à l’époque de mes années d’école, aux poses des dernières pierres)

La rénovation urbaine : une politique radicale restée assez controversée, dans la perspective plus large du débat sur la ségrégation socio-spatiale et ses mécanismes structurels

La sociologie urbaine française n’est pas dans tendre dans son analyse de la grande politique de rénovation urbaine ainsi menée sur les anciens quartiers de grands ensembles depuis le début des années 2000. De nombreux sociologues analysent en effet cette politique urbaine comme un symptôme de la « néolibéralisation » des politiques publiques françaises, une dynamique jugée très négativement par ces sociologue. Ceci d’ailleurs moins du fait de ses effets réels sur les quartiers que de la pensée et de la philosophie d’action publique qui l’aurait guidée, et qui demeurerait selon eux très à côté des enjeux réels de la ségrégation socio-spatiale et de ses mécanismes, dont les anciens quartiers de grands ensembles ne seraient finalement que les formes les plus visibles et avancées.

Nouvel avatar de la politique de la ville, la rénovation urbaine apparaîtrait parfaitement représentative des politiques de « localisation », politiques qui auraient, selon de nombreux sociologues urbains, succédé au keynésianisme spatial des Trente Glorieuses, dans le mouvement d’inflexion générale des politiques urbaines que l’on observerait depuis la fin des années 1970 [Brenner, 2004]. Devenue un instrument majeur de la politique du logement, la rénovation urbaine illustrerait à ce titre de façon emblématique, selon ces mêmes sociologues, la résistance du modèle français à la « résidualisation » du parc HLM dont nous avons parlé plus haut, la nouvelle “doctrine rénovatrice” se matérialisant avec la mise en place de la politique de rénovation urbaine renvoyant à « l’organisation officielle du déménagement des ménages les plus pauvres et à la volonté d’attirer des populations plus fortunées dans les logements nouvellement construits » [Houard ; 2012]. Ce dans un contexte où, en dépit du coût relativement élevé de cette politique et des risques de résorption de l’offre de logement destinée aux ménages défavorisés qu’elle endosse, « la mixité sociale et le renouvellement urbain constituent alors un cadre cognitif dominant, tout se passant comme si, en 2003, au moment de la création de l’ANRU, ces objectifs de la politique du logement ne pouvaient être remis en cause » [Houard ; 2012].

Si la rénovation urbaine – et plus largement l’engouement politique croissant et quasi-consensuel rencontré par la notion de mixité sociale – semble ainsi consacrer de façon emblématique selon ces sociologues le tournant néolibéral des politiques d’aménagement du territoire des États occidentaux, cette politique urbaine apparaîtrait également, selon eux, en rupture avec les politiques antérieures du logement social dans sa volonté « de corriger voire d’effacer les effets ségrégatifs à long terme des politiques du passé – et plus spécifiquement de leurs conséquences en termes de concentration spatiale des minorités ethno-raciales, largement surreprésentées dans les quartiers en rénovation urbaine » [Kirszbaum, 2013]. De ce point de vue, la rénovation urbaine peut en effet s’analyser selon ces mêmes sociologues comme une politique de peuplement « au sens où elle mobilise les leviers du logement et de l’aménagement urbain pour redistribuer les populations dans l’espace » [Kirszbaum, 2013] : en lieu et place des logements démolis, la production d’une nouvelle offre résidentielle privée et aidée, destinée à des clientèles élargies, constitue ainsi dans les quartiers où elle est mise en œuvre le principal levier de transformation du peuplement (la diversification est d’ailleurs présentée par le règlement général de l’ANRU comme « l’outil principal d’amélioration de la mixité sociale lorsqu’elle redonne au quartier une réelle attractivité pour des catégories de population différentes »).

Concernant la mixité sociale, certains membres reconnus de la sociologie urbaine vont même encore un peu plus loin dans leur analyse critique. Pour ces derniers, si le PNRU, tout en ciblant les quartiers à forte concentration de minorités, afficherait une « neutralité ethno-raciale » pour qualifier la mixité attendue, c’est pourtant bien la spécialisation ethnique des quartiers « sensibles » qui semblerait visée au travers de la déploration de leur absence de mixité « sociale ». Pour étayer ce raisonnement, ces sociologues s’appuient sur le fait que la rénovation urbaine aurait en effet été bien souvent justifiée par ses promoteurs nationaux et par nombre de ses acteurs locaux via un discours pointant « les “dangers” que l’ethnicisation de certains quartiers ferait peser sur l’intégration des minorités, sur le coexistence avec les habitants “français de souche” et sur la cohésion de la société dans son ensemble ».

Derrière le mot d’ordre de mixité, dessiner un horizon de « mixité sociale » pour les quartiers s’y apparenterait dès lors, pour ces différents sociologues, à un objectif de rééquilibrage de leur composition ethno-raciale, la rénovation urbaine pouvant à ce titre s’analyser selon eux comme un « instrument de réaffectation spatiale des minorités » [Kirszbaum, 2013].

Conçue comme une politique de déségrégation, la rénovation urbaine semblerait ainsi au fond, selon tout ce courant de la sociologie française, occulter la nature profonde des mécanismes de ségrégation, de relégation et d’exclusion qui sous-tendraient le « problème des quartiers » (et notamment ceux de l’intelligence de l’entre-soi ou de la peur du déclassement qui, de fait, selon certains sociologues, pourraient ainsi être considérées dans la réalité comme les « passions motrices » de la ségrégation) [Maurin, 2004 ; Donzelot, 2004].

Dans un contexte où le « jeu résidentiel » apparaît intrinsèquement conditionné par le libre jeu des préférences individuelles (le « libre-arbitre résidentiel » prévalant en effet pour une part importante de la population en matière de mobilité résidentielle), ces sociologues soulignent que la venue de catégories variées de population, et notamment des classes moyennes, au sein des quartiers populaires de banlieue, loin de se décréter et de se piloter, semble ainsi constituer un horizon assez incertain considérant leur lourd stigmate résidentiel. Aussi rendre ces quartiers à nouveau attractifs auprès d’un large spectre de la population française peut-il sembler relativement illusoire sans une évolution significative de la place et du statut occupés par ces espaces résidentiels durement typés au sein de l’imaginaire collectif (une forme de « révision » d’opinion elle-même subordonnée à une évolution non moins significative des représentations des catégories populaires et issues de l’immigration, ainsi que de leurs divers avatars sémantiques, selon ces mêmes sociologues).

Partant de ce constat, ne s’attaquant pas véritablement aux ressorts intrinsèques de ce que certains sociologues qualifient de « séparatisme social », la stratégie institutionnelle et volonté politique en vigueur dans les années 2000 et 2010 – si elle avait le mérite d’exister – apparaissait dès lors pour ces mêmes sociologues (et apparaîtrait à ce titre toujours aujourd’hui), insuffisante à désamorcer les puissants mécanismes à l’origine de la ségrégation socio-spatiale (et notamment les pratiques d’évitement scolaire, qui apparaitraient consubstantiellement liées à la persistance des difficultés socioéconomiques qui affectent ces quartiers). Face aux stratégies de fuite et surtout d’évitement développées par certains groupes sociaux à l’échelle des mobilités résidentielles, il est ainsi à craindre selon ces derniers que « détruire et reconstruire les immeubles où se massent les plus pauvres continuera en effet à engendrer le ressentiment des familles concernées (ainsi que de celles auprès desquelles on cherche à les imposer,) sans rien changer au problème » [Maurin, 2004].

La mise en œuvre de la politique de rénovation urbaine sur les quartiers ciblés aura en effet fait l’objet d’une importante contestation de la part de leurs habitants, dont beaucoup s’opposeront notamment aux opérations de démolition. S’ils accueilleront favorablement assez largement la dynamique d’amélioration de leur cadre de vie, et tout particulièrement le travail de rénovation et de création d’équipements et de renforcement de l’offre de transports publics connectés avec le reste de la ville (en réponse notamment aux réelles problématiques « d’enclavement » de ces quartiers), de nombreux habitants demeureront (et demeurent toujours) critiques de la méthode employée, très verticale, et du manque de concertation réalisée dans le cadre de ces gigantesques opérations qui auront transformé leurs quartiers (sujets qui furent l’objet de mon premier mémoire de fin d’études).

Pour beaucoup, si la politique de rénovation urbaine était « nécessaire » au vu de l’état de dégradation et de dysfonctionnement de leur environnement urbain, l’approche urbaine demeure insuffisante pour « penser » et résoudre le problème des quartiers. Un problème avant tout socioéconomique, dans un quotidien d’habitant profondément marqué la précarité et les inégalités ; des problématiques structurelles appelant à des mesures autrement plus ambitieuses que la seule intervention urbaine, demeurée trop longtemps l’alpha et oméga, au moins budgétaire, de la politique de l’Etat sur ces quartiers (sur laquelle je reviendrai dans la prochaine et dernière partie).

EN APPARTÉ : LA QUESTION DE LA MIXITÉ SOCIALE VUE PAR LES ÉTATS-UNIS

Pour la sociologie urbaine et ses différentes analyses sur la mixité sociale que nous mobilisons dans cet article, il est intéressant de noter la différence essentielle pouvant se marquer entre le cas français et l’approche étasunienne de la mixité ; mixité qui y serait ainsi conçue « non pas comme un levier d’intégration nationale et culturelle de populations immigrées, mais d’intégration sociale et économique de minorités dont le sentiment d’appartenance à la nation n’est pas questionné ». Aux États-Unis (où des politiques de rénovation urbaine de grande envergure sont également conduites à la même époque), c’est en effet plutôt l’objectif de mixité économique (et non d’équilibre social) des quartiers de minorités qui prédomine au sein de la rhétorique fédérale, partant du constat d’existence d’« effets de quartiers » (au sens des « impacts négatifs de la concentration spatiale des ménages pauvres sur leurs destinées, comportements et valeurs »). [Kirszbaum ; 2013]

Pour certains sociologues, l’objectif étasunien de déconcentration de la pauvreté offre à cet égard un contraste important avec les discours des promoteurs français de la mixité, qui apparaissent ainsi focalisés sur une toute autre question que celle des possibles effets pénalisants pour les individus de l’isolement social et spatial : celle des périls que la « ghettoïsation » et la « communautarisation » de ces quartiers feraient peser sur la société dans son ensemble. Ce faisant, quand bien même la rénovation urbaine aux Etats-Unis semble se contenter de dessiner un horizon de diversification socioéconomique du peuplement des quartiers (et ce dans un contexte de forte imprégnation des acteurs par les normes de non-discrimination), « l’étanchéité apparaît totale, dans le cas français, entre les objectifs de mixité sociale et de non-discrimination, dont la légitimité resterait faible au sein du monde HLM comme chez les élus ». [Kirszbaum ; 2012]

De même, quand la rénovation urbaine américaine favorise l’installation de ménages appartenant aux minorités dans les quartiers non minoritaires, aucune stratégie directe ne semblerait identifiable dans le contexte français « pour faciliter l’accès des minorités aux quartiers d’où elles sont refoulées à cause des barrières discrètes de la discrimination ou du droit des sols ». Une analyse qui peut être nuancer par l’obligation faite à l’ensemble des communes de disposer d’au moins 25% de logements sociaux par la loi SRU révisée dernièrement, qui vise à combler le net déficit de logements sociaux de certains territoires généralement plus « favorisés ». Politique pouvant ainsi s’interpréter au sens large comme une mesure pesant directement sur le volume de l’offre de logement bon marché, et donc comme une condition favorisant indirectement la mobilité des plus défavorisés ainsi que leurs accès aux quartiers où ils apparaissent sous-représentés.


A quoi ressemble le grand ensemble d’aujourd’hui (et de demain) ?

De mes lieux de vie à mes lieux de travail, de mes projets d’école à mes mémoires de fin d’étude, de mes enquêtes de terrain à mes déplacements professionnels, j’ai eu l’occasion de découvrir et d’arpenter de nombreux grands ensembles de la région parisienne et de la banlieue lyonnaise, avec une constante : une certaine fascination devant ces démesures urbaines, ce haut témoignage d’une époque, d’un progrès pour le plus grand nombre qui a si mal vieilli, mais qui garde toujours une certaine beauté : la beauté des œuvres surannées, du passé grandiose, et d’une certaine façon, de ce qui représente pour moi un véritable morceau de patrimoine universel humain, au même titre que les anciennes usines textile ou anciens terrils des mines de charbons du nord de la France.

Le grand ensemble a connu une profonde mutation ces dernières décennies : quasiment intouché ses trente premières années d’existence, il a été repensé, reconfiguré, remodelé, retravaillé, pour le rendre plus accessible, mieux connecté au reste de la ville, pour rénover son habitat (il est vrai souvent dans un état de dégradation avancé), pour y rénover et faire venir de nouveaux équipements. Une rénovation pensée aussi, de façon plus générale, pour y revenir à des formes urbaines davantage à taille humaine, et dans un maillage plus classique de ce que l’on appelle en urbanisme la « ville européenne » : la ville des blocs d’immeubles, des pâtés de maisons, des coins de rue – loin des grands îlots barrés d’immeubles et de tours des grands ensembles, accessibles seulement en impasses, et jugés responsables d’un certain ressenti d’enclavement (ainsi que propices à la délinquance et à tous les trafics, ainsi éloignés et protégés des flux naturels de passages de la rue urbaine).

Ce grand ensemble, à l’image général de tous les grands quartiers d’habitat social, il est le lieu universel d’une vie sociale et associative extrêmement diverse et riche, d’une population brassée, de toutes origines, mais aussi de toutes les formes de précarité et d’inégalités : économiques et financières, éducatives, de formation, de santé, d’accès aux services publics. Il serait faux de dire (comme on peut beaucoup l’entendre) que l’Etat a abandonné ces quartiers. Contrairement à des endroits comme les Etats-Unis, où la grande autonomie de gestion de la ville confiée aux « communautés » (qui n’est d’ailleurs pas l’approche républicaine française, qui ne reconnaît que des « citoyens » ainsi qu’une certaine indivisibilité de la population) s’est accompagné d’un quasi-total abandon des pouvoirs publics de ces quartiers, la puissance publique reste bien présente (bien que de façon évidemment insuffisante) dans les anciens grands ensembles français, aujourd’hui devenus des quartiers dits « prioritaires » de cette Politique de la Ville “boiteuse” mais ambitieuse, qui vise à y réduire (mais qui consiste davantage dans la réalité à les contenir…) toutes les formes d’inégalités sociales et territoriales, qui s’y manifestent là peut-être plus que n’importe où ailleurs.

On a toujours fait le procès de « l’échec » de cette politique de la Ville, qui ne serait jamais parvenu à résoudre le « problème » de ces quartiers. Il y a deux arguments importants à opposer à cela. Le premier est que la politique de la Ville est une politique qui est essentiellement évaluée de façon statique : et en effet statistiquement (et tristement), malgré tous les efforts et les moyens déployés, les chiffres des inégalités socioéconomiques y restent surélevés, et n’ont eu tendance qu’à empirer depuis qu’elles y sont étroitement mesurées. Il demeure cependant important de regarder aussi ces espaces résidentiels dans une perspective dynamique, comme un fort espace de flux, où des gens entrent et sortent, où des emplois disparaissent et se créent, où des familles pauvres emménagent et où d’autres déménagent vers d’autres quartiers (c’est le principe même de ces espaces que d’être des lieux de logements accessibles, des « portes d’entrée » des populations pauvres, qui heureusement ne le demeurent pas toujours, poursuivent ainsi leur parcours résidentiel et de vie, et sont remplacées par de nouvelles – et c’est plutôt là d’ailleurs qu’il faut voir de mon point de vue le cœur du problème).

Les grands ensembles, et plus globalement les quartiers Politique de la Ville (définis selon des critères de concentration des populations à bas revenus), ne sont finalement que les manifestations spatiales les plus fortes et les plus emblématiques d’une société au fonctionnement encore fortement inégalitaire, qui produit inexorablement de nouveaux pauvres, de nouveaux emplois précaires, de nouvelles injustices. La situation économique et sociale de ces quartiers n’est ni une fatalité ni la cause, mais le symptôme du problème. Le symptôme d’un système économique injuste, qui ne répartit pas le travail entre tous, qui n’offre pas les mêmes possibles à tous, qui ne respecte pas le droit de tous à un travail. Sans occulter les questions éducatives et socioculturelles qui demeurent centrales sur les quartiers, je suis d’avis que la machine universelle à intégrer est avant tout celle de l’insertion socioéconomique, et depuis maintenant plus de quarante ans, celle-ci est grippée, est en panne.

Plutôt qu’une énième réforme de la Politique de la Ville, qu’un énième débat sur le « problème » des quartiers, la priorité, de mon point de vue, est peut-être là. Vaste programme.

*****

Bibliographie et sources :

Voilà bien une démarche qui me rappelle la rédaction de mes mémoires, et que je retrouve avec une certaine saveur : celle de la présentation indispensable des différents ouvrages, articles, revues et autres écrits, qui ont servi de source et de matière à l’élaboration de cet article (au-delà de mon expérience personnelle), et que vous pouvez retrouver ci-dessous :

  • HOUARD N., 2012, Au nom de la mixité sociale, dans DONZELOT J. (sous la dir. de), 2012, À quoi sert la rénovation urbaine ?, PUCA, Coll. « La ville en débat », Paris : PUF, pp. 25-41
  • KIRSZBAUM T., 2013, « La rénovation urbaine comme politique de peuplement. Les Etats-Unis et la France entre classe et “race” » (dossier « Peupler la ville : les politiques de gentrification et bien d’autres choses encore… »), Métropoles, n°13, 21 p.
  • HOUARD N., 2009, Droit au logement et mixité. Les contradictions du logement social, Coll. « Habitat et sociétés », L’Harmattan, 306 p ; ALLEN B., DRIANT J.-C., DURET H., EPSTEIN R., HOUARD N., LELÉVRIER C., NOYÉ C., OBLET T., VILLECHAISE A., DONZELOT J. (sous la dir. de), 2012, À quoi sert la rénovation urbaine ?, PUCA, Coll. « La ville en débat », Paris : PUF, 238 p.
  • Union Sociale pour l’Habitat, 10 idées reçues sur les Hlm, 2013, 25 p.
  • Actualités HLM, n° 41, juillet 1996
  • HOUARD N., 2009, Droit au logement et mixité. Les contradictions du logement social, Coll. « Habitat et sociétés », L’Harmattan, 306 p.
  • EPSTEIN R., 2012, ANRU : mission accomplie ?, dans DONZELOT J. (sous la dir. de), 2012, À quoi sert la rénovation urbaine ?, PUCA, Coll. « La ville en débat », Paris : PUF, pp. 43-97
  • COUR DES COMPTES, 2002, La politique de la ville, rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés, 334 p.
  • EPSTEIN R., 2005, « La mixité sociale dans les politiques territoriales post-contractuelles », communication au colloque de la revue Politiques et Management Public, Bordeaux
  • MAURIN E., 2004, Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, Seuil, Coll. « La république des idées », Condé-sur-Noireau, 95 p.

Espérant que cet article vous a intéressé, et peut-être donné une autre image de l’histoire des grands ensembles (et plus largement de la politique du logement française depuis l’après-guerre et de l’évolution sociale et institutionnelle de nos fameuses “banlieues”), je serai ravi d’engager et de développer avec vous la discussion autour de ces sujets dans l’espace commentaire, où je vous invite à ne pas hésiter à partager toute remarque, analyse, information, réaction, point de vue, etc., que vous aurait suscité cet article de découverte, de vulgarisation et de réflexion historiques sur une thématique chère à son auteur.

A bientôt, sinon, pour une prochaine histoire itinérante !


Si vous avez aimé cet article et souhaitez que je puisse continuer à en produire d’autres de ce type, toujours plus riches et élaborés, n’hésitez pas à soutenir mon travail via la plateforme de don collaborative du site (ma seule source de revenus à ce jour pour l’ensemble des contenus produits et proposés gratuitement à l’accès de tous ici).

Merci, chaque soutien, chaque petit €, est très précieux et déterminant pour l’avenir du site !

Soutenez Histoire Itinérante sur Tipeee

Cet article a 2 commentaires

  1. Jardin

    J’ai vécu à Rosny sous bois de 1969 à 1976(Seine saint Denis) . Venant d’une toute petite maison aux Lilas , je témoigne de l’impression d’espace , de confort de notre appartement pourtant peu isolé phoniquement . Celui qui n’a pas été cherché du charbon à la cave ne connait pas le plaisir d’un chauffage par le sol ( même s’il faisait gonfler les jambes et asséchait l’air ). Ayant travaillé à 16 ans , on trouvait facilement du travail . La cité , construite en 1960 a accueilli beaucoup de rapatriés d’Algérie . Juifs , arabes , Français “de souche” , on se battait au baby foot ou au flipper . La religion n’était pas un sujet de conversation . La police , on ne la voyait quasiment jamais . Au fil des années la population à changé . pour les pieds noirs , la cité avait répondu à une situation d’urgence ; ils sont partis . Les effets du choc pétrolier sur l’emploi , le regroupement familial … ont changé la population .

  2. Colas

    En un éclair, je viens de revivre (et de comprendre aussi) tout mon parcours de vie, du point de vue ‘logement’. Née à Paris 18 en 1963, mes parents sont obligés de quitter un mini logement précaire pour un appartement tout confort à Clichy sous Bois. En effet, salle de bains, baignoire sabot, WC séparés, grande surface, parking, cave, vue sur parc jardin avec étang, colline, jeux collectifs et durant toute l’enfance, la possibilité d’avoir un groupe d’amis solide et solidaire, les grands gérant les petits pour créer de magnifiques heures de jeux et souvenirs (chasse à l’homme géante, carnavals, etc). Plus tout le confort alentour avec écoles, commerce de proximité, supermarché, etc.). Bref, un bonheur familial et social très relatif (j’aurai préféré grandir à Paris). Étude au Raincy dans lycée Le Corbusier dont j’ai toujours apprécié l’équilibre architecture et espace extérieur, une grande réussite. Mais banlieue en souffrance du fait des transports, banlieue mal desservies. Et j’ai assisté à la dégradation de ces grands ensembles (très bien expliqué dans l’article) d’abord les cités de Clichy sous Bois (le chêne pointu, une des plus délabrée de France puis la Forestière…) Et Montfermeil, un cas d’école.. Côté emploi, mon père qui était forain (marché) a vite trouvé un travail, plus table et rémunérateur, en tant que poseur de revêtement de sol. Il se levait a 5h00 du matin, retour 21h00. Il a posé parquet, lino, carrelage dans tous ces grands ensembles file de France, hôpitaux de Paris, etc !!! Mes cousins habitaient la Zup de Chalon sur Saône, même décor mais en Province. Petits, mon père nous emmenait au centre commercial de Rosny, on prenait parfois le grand échangeur de Bagnolet qui m’effrayait par son futurisme. Ou bien pour aller à Paris, la Nationale 3, bordée d’usine et de logements précaires, on passait devant les derniers bidonvilles (Pantin, Aubervilliers, Bagnolet). Tout ça me déprimait. J’ai fui cette banlieue dès que j’ai pu, pour suivre mes études sur Paris. Je me suis logée à Saint Ouen puis j’ai pu m’acheter un studio à Paris, sans salle de bains, à l’ancienne : un évier cuisine (qui faisait aussi douche) et WC sur le palier !!! J’ai fait les travaux de confort nécessaire. C’était en 1991, juste au moment où les prix des m2 ne cessaient de flamber. En 1990, je pouvais acheter un 35 m2, en 1991, un petit 25 m2 !!! Taux de 9,%, qui s’en souvient ?? En 2000, je pars vivre en pavillon, chez mon futur mari, à Orly. Une ville coupée en deux par la ligne de RER. D’un côté les pavillons, de l’autre les cités. 70 % de logement sociaux ! L’injustice à tous les niveaux. J’ai observé les dégâts de la plus mauvaise mixité sociale et de la naissance de ce que l’on nomme aujourd’hui “les incivilités ordinaires” dans les transports, sur la route, aux caisses des supermarchés. Ne parlons pas, au niveau urbain de la multiplication des travaux du Grand Paris (parfois plus de train le week-end), grèves (comment on part où on rentre de chez soi ??), Etc. Bref, un mode de vie et des valeurs dans lesquelles je ne me retrouve plus. Et étant impuissante, plus envie d’être compréhensive. 2020, choix de partir, vente de la maison et départ pour la province, en pleine nature pour une meilleure “qualité de vie”. Je revis, il m’aura fallu 30 ans pour oser faire le pas. Sans regret, mais marquée à jamais par ces expériences urbaines en grands ensembles ou banlieues mal desservies qui, forcément, divisent les classes sociales. Beaucoup a en dire… Mais vraiment, merci infiniment de cet article qui aura donné un sens profond à mes questionnements et analyses vécues sur le terrain, mais non documentées. Le puzzle est complet à ce jour. Merci encore de tout ce travail, riche, complet et illustré.

Laisser un commentaire